管中閔因校長聘任事件

管中閔因校長聘任事件

日期：108-05-02 
資料來源：法規會

行  政  院  訴  願  決  定  書　 院臺訴字第1070220849號

　訴願人：管中閔

　訴願代理人：俞大衛 

                        李宜光

                        陳佩貞

  訴願人因校長聘任事件，不服教育部107年5月4日臺教人(二)字第1070028618號函，提起訴願，本院決定如下：

　　主　　文

訴願不受理。

    理　　由

一、	按訴願法第1條第1項前段規定，人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。第2條第1項規定，人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。第3條第1項規定，本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者，依第77條第8款規定，應為不受理之決定。
二、	事實經過：     國立臺灣大學(以下簡稱臺大)校長遴選委員會(以下簡稱遴委會)於107年1月5日選出訴願人為新任校長當選人，臺大於107年1月10日報請教育部聘任。經教育部以107年5月4日臺教人(二)字第1070028618號函(以下簡稱107年5月4日函)復臺大，以國立大學校長之聘任權屬該部，對於大學遴選組織、程序及人選之適法性，該部應予以審查，俾決定是否同意聘任，以善盡監督職責。訴願人自106年6月14日起，即出任台灣大哥大股份有限公司(以下簡稱台哥大公司)獨立董事、審計委員會及薪資報酬委員會等職，遴委會委員蔡明興(以下稱蔡君)亦係台哥大公司董事兼副董事長，於遴選程序中為該二人所明知，並為臺大職務上已知之事實，而訴願人於台哥大公司之職權，除一般董事職權外，尚包括董事利害關係事項之審議、董事薪酬制度之定期評估與訂定等，具有監督董事會運作及核定一般董事薪酬之任務，足認該二人間於法律及經濟面均具有特殊之重大利害關係，由蔡君決定訴願人是否具有出任校長資格，並為審議及議決，顯然有失公正，惟上述重大利害關係，未曾經訴願人、蔡君及臺大於遴選過程中揭露，俾其他候選人決定是否申請迴避，遴委會亦無從具體審認蔡君是否構成法定迴避事由，影響遴委會之適正性及遴選程序之公正性，於候選人間形成不公平之競爭，遴委會之組成及遴選程序難認與正當行政程序原則相符，且遴委會及校務會議均未實質處理校長遴選程序瑕疵相關爭議，請臺大應迅依相關遴選規定重啟遴選程序，並依該函說明事項辦理。
三、	訴願人提起訴願及於本院訴願審議委員會107年12月19日 107年度第47次會議(以下簡稱107年12月19日訴願會議)為言詞辯論意旨：
	(一)	依高雄高等行政法院105年度訴字第74號判決意旨，既然遴委會之公告並非行政處分，教育部之同意聘任始為行政處分，則教育部不同意聘任之處分，亦屬行政處分。教育部以107年5月4日函拒絕聘任其為臺大校長，自屬行政處分。復依臺北高等行政法院104年度訴字第1558號判決意旨，新任校長當選人為受處分人，且臺大學生王宗偉等向臺北高等行政法院聲請假處分，經該院以107年度全字第49號裁定認明，教育部依大學法第9條第1項規定對公立大學校長為聘任或不聘任之措施，已直接對外發生法律效力，教育部107年5月4日函屬行政處分。又其為遴委會遴選之新任校長當選人，屬受處分人，縱認其非受處分人，其就臺大校長之聘任爭議，具有直接且密切之利害關係，依訴願法第18條規定，亦得提起訴願。倘認教育部未就臺大報請聘任校長新任當選人作成行政處分，請命該部作成聘任處分。
	(二)	教育部對於國立大學校長之遴選組織、程序及人選之妥當性並無審查權限，依94年12月28日修正公布之大學法第9條修正理由，並未提及公立大學遴委會選出新校長後，教育部在已經遴派代表擔任遴委會委員，得以在遴選程序中善盡監督權能外，立法者有意在遴選程序結束後，進一步賦予教育部有再行對已完成之遴選程序或選出之當選人進行審查，或進而不核准聘任之權限。教育部107年5月4日函援引大學法第9條修正理由作為具有否准臺大依遴委會遴選結果報請聘任其為校長權限之依據，容有誤解。
	(三)	遴委會委員蔡君並無國立大學校長遴選委員會組織及運作辦法(以下簡稱遴委會運作辦法)第6條第1項所定應解除其職務之情形。至同條第2項有具體事實足認其執行職務有偏頗之虞者之規定，參酌最高行政法院107年度判字第64號判決意旨，教育部107年5月4日函並未指明具體事實，即謂蔡君與其在法律及經濟面均具有特殊重大利害關係之論斷即屬違法。又教育部既未具體說明蔡君於執行職務過程中有偏頗之虞；臺大、訴願人及蔡君有義務揭露二人分別具台哥大公司獨立董事及董事身分與揭露義務之法律依據，且未說明未揭露即足以全盤否定已完成之遴選程序及未揭露構成之瑕疵為何，遑論構成遴選程序無效之理由。又教育部係在遴選程序結束後，始以其擔任獨立董事等職，認定遴選程序違法並拒絕聘任，係以發現在後之情事，主張若其他候選人事前知悉，即可申請遴委會委員迴避，並認定該情事已構成有具體事實足認其執行職務有偏頗之虞之要件，進而推斷遴委會必然作成解除蔡君遴委會委員職務之決議，況遴委會107年1月31日會議決議，其揭露擔任台哥大公司獨立董事兼職一事，對於遴選結果有無影響等節，非遴委會所能推論，換言之，遴委會決議並無應解除蔡君委員職務之情事存在。
	(四)	以訴訟法上之法官迴避規範為例，在法官並無法定應自行迴避之事由，當事人認有其他情事足認其執行職務有偏頗之虞而聲請法官迴避之情形，在訴訟程序終結後，不得再行主張，亦不得聲請再審。本案亦然，縱使蔡君有應解除遴委會委員職務，或執行職務有偏頗之虞之情事，何以有遴選程序完成後，反由教育部代行主張應解除遴委會委員職務及原遴選結果不具效力之情形，況遴委會委員共21人，蔡君僅為其中1人，其當選校長非僅較第2高票者多1票，教育部107年5月4日函僅以其中1人有偏頗之虞，即否定已完成遴選程序之效力，違反行政程序法第8條、第9條、第10條及第111條規定。
	(五)	其擔任台哥大公司獨立董事係依程序申請，經臺大依國立臺灣大學非兼任行政主管職務之專任教師任職或兼職營利事業機構或團體準則同意，復經遴委會決議認無疑義，亦為上市公司依法應公告之重大訊息，其於當選新任校長後即向台哥大公司辭職，並無未揭露或隱匿之情事，教育部不應恣意指摘及違法擴張法律所無之限制。臺大與台哥大公司間僅於其確認已當選台哥大公司獨立董事後，雙方始能簽訂產學合作契約及學術回饋金契約，無法在簽訂契約後，由其向臺大申請擔任台哥大公司獨立董事。教育部107年5月4日函稱其應於臺大與台哥大公司簽訂產學合作契約後，始得兼職之主張，於現實上無從實踐。
	(六)	大學自治原則係源於憲法第11條講學自由之保障，司法院釋字第380號解釋理由書對於教育部所得介入監督之程度，亦明言對各大學之運作僅屬於適法性監督之地位、教育部監督權之行使，應符合學術自由之保障及大學自治之尊重，不得增加法律所無之限制。依大學法第9條第1項規定，新任公立大學校長之產生，由學校組成遴委會，經公開徵求程序遴選出校長後，由教育部聘任之。遴委會係選出新任校長當選人，而非選出多位候選人供教育部圈選，教育部僅能就臺大報請聘任之新任校長當選人即其為聘任，並無核准聘任之問題。教育部既已於事前實質參與遴選程序，事後僅得依法聘任新任校長當選人，而不具實質核准權，且教育部並無具體事證足以證明遴委會或其有違法或不符資格之處，教育部即應予聘任。又陽明大學校長遴選過程同樣存在遴委會委員與候選人擔任同一家公司董事是否有偏頗之虞而應迴避之爭議。教育部於該案採行與本案不同之處理方式，且所為差別待遇並無正當理由，違反平等原則，亦未於作成107年5月4日函前踐行聽證或陳述意見程序，及函請其提出說明，違反行政程序法之規定。
四、	教育部答辯及該部代表於107年12月19日訴願會會議為言詞辯論說明意旨：
	(一)	依94年12月28日修正公布之大學法關於國立大學校長產生方式相關規定，可知聘任國立大學校長權限在該部，參與前階段遴選程序之遴委會，係依各大學組織規程設置之校內委員會，並非獨立機關，其作成之決定，尚無從逕自對外產生規制效果。遴委會合議推薦校長人選之處置係供該部作成聘任處分之依據，該部就遴選結果是否採認仍有決定權，是決定國立大學校長之行政權限屬該部，遴委會並無單獨決定權。立法者係以大學法第9條第1項規定，將原為該部權責範圍事項之校長遴選前階段作業，交由各國立大學辦理，但校長當選人之聘任，仍由該部為之，藉以審查、監督各國立大學進行遴選程序的適正性。實務上，遴委會係於該部完成校長聘任後解散，在後續針對聘任處分發生爭訟之救濟程序係以該部為被告，應由該部對國立大學校長承擔實質聘任權責。復依大學法第9條第1項規定及高雄高等行政法院105年度訴字第74號判決意旨，新任國立大學校長係由學校組成遴委會，遴選出校長後，再報由該部聘任。國立大學校長聘任之行政處分，是由遴委會選出當選人及該部聘任多個程序結合作成，須俟該部作成聘任處分後，始對外發生效力。司法院釋字第382號解釋理由書亦闡明，公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位。國立大學之法律地位應係隸屬於該部之行政機關，該部對國立大學之監督指示，屬於同一行政主體內部上級機關對下級機關的指揮監督，不具備外部性而非行政處分。該部107年5月4日函屬上級機關對下級機關所為適法性監督之內部職務指示，且此監督亦無涉大學自治事項。臺北高等行政法院107年度全字第49號裁定固以公立大學報請該部核定新任校長當選人，該部聘任或不聘任屬行政處分，惟該部107年5月4日函係以遴委會遴選程序具有爭議，請臺大補正遴選程序之瑕疵，以確保將來該部聘任新任校長當選人之合法性、正當性及任期中之穩定性。又該部對臺大校長聘任案尚未作成終局之行政處分，依行政程序法第174條規定，訴願人尚不得提起訴願。該部107年5月4日函非屬行政處分，即無行政程序法第111條規定之適用。
	(二)	大學法第9條第1項並未規定訴願人有直接向該部申請准予聘任校長之權，即不存在訴願法第2條規定所指依法申請之案件，訴願人亦未曾向該部提出申請，亦不具有課予義務訴願之當事人適格，訴願人無從對之提起課予義務訴願。是訴願人對於非行政處分提起訴願，欠缺實體決定之要件，復未向該部提出申請，不具有課予義務訴願之當事人適格。
	(三)	依司法院釋字第380號及第563號解釋意旨，大學自治係指大學對於教學（例如課程設計）、研究（例如研究內容或與研究有關之內部組織）與學習（例如入學資格、學力評鑑、考試規則、畢業條件）之學術事項享有自治權；校長之遴選與個人學術自由無關，僅係涉及大學組織性事項，非屬大學自治事項。是依司法院釋字第380號解釋意旨、憲法第162條及大學法第1條規定，大學自治亦無法直接獲得大學於組織或事務上有得外於國家法律監督全然自我決定權之結論。國立大學校長之聘任權既屬該部，對於大學校長之遴選程序及人選之適法性，該部自得為實質審查，俾決定是否同意聘任，以善盡教育行政之監督職責。復參諸司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由書及最高行政法院106年度判字第349號判決意旨，該部適法性監督之範圍，包括行政機關所為之判斷是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊、行政機關之判斷是否違反法定之正當程序，及行政機關之判斷是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如正當行政程序原則、平等原則、公益原則等。該部依憲法第162條、大學法第9條第1項等規定，就國立大學遴選之校長，以追求重大公共利益為目標，循正當行政程序，執行適法性之實質審查，於遴選程序發現大學校長遴選過程中有違反正當行政程序之重大瑕疵，函請大學應迅即重啟遴選程序以補正瑕疵，不僅於法有據，更無侵害大學自治之疑慮。
	(四)	國立大學依法辦理校長遴選作業時，遴委會與其成員依法律及法律授權訂定之遴委會運作辦法辦理遴選作業，於辦理校長遴選作業時為行政機關，所進行之遴選程序亦應遵循行政程序法及正當行政程序原則之要求。又依法務部100年7月4日法律字第1000015676號及105年4月26日法律字第10503506610號函釋意旨，均明揭依大學法第9條及相關實務見解，校長遴聘事項，係本於法律授與職權為之，應屬公權力之行使，有行政程序法之適用。迴避制度在使行政行為遵循公正、公開之程序，確保依法行政之原則，係以保障公眾對於決策程序之信賴為目的。遴委會於辦理校長遴選作業之範圍內，視為行政機關，其所進行之遴選程序，應遵循正當行政程序原則及行政程序法有關迴避之要求。因利益衝突所形成之程序瑕疵，不因當事人未曾申請迴避而當然補正。況上開程序瑕疵，未必為當事人於程序進行中所能及時主張，依民事訴訟法第33條第2項、刑事訴訟法第19條第2項、行政訴訟法第20條等規定，若迴避之原因發生在後或知悉在後，當事人猶得事後主張，則行政機關及其上級機關於迴避之原因發生在後或知悉在後等情形，即便程序業已終結，基於依法行政原則及正當行政程序原則，亦應依職權將程序之瑕疵予以排除。
	(五)	遴委會委員在進行大學校長候選人之適任性判斷時，須基於充分之資訊揭露，始得為正確判斷。訴願人與遴委會委員蔡君間確具有重大利害關係，卻未於遴選程序中被充分揭露予遴委會知悉、審議，已斲傷遴委會之適正性及遴選程序之公正性，遴委會委員於資訊不充分狀態下所為校長適任性之遴選判斷不當，遴選程序違反正當行政程序原則而具有瑕疵。若資訊須被知悉，始有必要論及上市公司於公開資訊觀測站公開獨立董事之資訊，況該資訊於公開資訊觀測站之閱讀者係投資人，而非遴委會委員或校務會議代表等，且公開資訊觀測站所公開之資訊不具保證責任，僅供參考。訴願人在得依法執行台哥大公司獨立董事、審計委員會委員及薪資報酬委員會委員等職期間，與時任台哥大公司董事之遴委會委員蔡君間具有監督者與受監督者之制衡關係，且對蔡君個人之薪酬具有法定影響力，該二人間於法律及經濟方面均具有特殊之重大利害關係。
	(六)	臺大辦理教授兼職核准及校長遴選作業，係於106年7月10日召開遴委會第1次會議，106年10月2日同意訴願人赴台哥大公司兼任上開3職，並同時截止受理校長人選推薦，旋於106年10月13日召開遴委會第2次會議確認訴願人符合被推薦人資格，於前開作業時序緊密關聯下，臺大對於訴願人與遴委會委員蔡君間，於法律及經濟方面所具有之特殊重大利害關係知之甚詳，為使遴委會踐履獨立自主執行任務之公正作為義務，臺大本應將其職務上持有或保管之相關事實與資料主動提供遴委會審酌，俾免遴委會之程序或所為之判斷有違法或顯然不當之情事。然至遴選程序終結前，臺大均未曾對遴委會揭露訴願人與蔡君二人間法律上及經濟上之重大利害關係，致遴委會未能具體審認蔡君是否構成法定迴避事由，且由受監督之蔡君作為遴委會委員，從而決定監督者即訴願人是否具有出任臺大校長之資格，並為審議及投票，有失公正，並造成訴願人與其他被推薦人間不公平之競爭，遴委會之遴選程序與正當行政程序原則相違，該部基於適法性監督之審查，以107年5月4日函請臺大應重啟遴選程序，以謀補救程序上之瑕疵。臺大、遴委會委員蔡君未適時揭露蔡君與訴願人間於法律上及經濟上之特殊重大利害關係，致遴委會無從具體審認蔡君是否構成迴避事由，形成候選人間之不公平競爭，致遴委會委員於資訊不充分之狀態下為校長適任性之遴選判斷，已違反正當行政程序原則，該部107年5月4日函請臺大重啟遴選程序，以排除程序之瑕疵，並無違誤，亦無悖於行政程序法第4條及第9條規定。
五、	本院決定：
	(一)	大學法第9條第1項規定，新任公立大學校長之產生，應於現任校長任期屆滿10個月前或因故出缺後2個月內，由學校組成遴委會，經公開徵求程序遴選出校長後，由教育部或各該所屬地方政府聘任之。臺大組成之遴委會於107年1月5日選出新任校長當選人即訴願人，經臺大依上開規定報請教育部聘任。該部以107年5月4日函就臺大所報聘任案，說明以訴願人自106年6月14日起出任台哥大公司獨立董事等職，遴委會委員蔡君亦係台哥大公司董事兼副董事長，為該二人於遴選程序中所明知，並為臺大職務上已得知之事實，認該二人間於法律上及經濟上均具有特殊之重大利害關係，由蔡君決定訴願人是否有出任臺大校長資格，並為審議及議決，顯然有失公正，且未曾經訴願人、蔡君及臺大於遴選過程中揭露，嚴重影響遴委會之適正性及遴選程序之公正性，遴委會之組成遴選程序未符正當行政程序原則，且遴委會及臺大校務會議均未實質處理校長遴選程序瑕疵相關爭議，爰請臺大應迅依相關遴選規定重啟遴選程序。
	(二)	查教育部依大學法第9條第1項規定，對公立大學報請該部核定新任校長當選人所為，聘任或不聘任，固為行政處分，惟該部107年5月4日函係以遴委會遴選程序具有爭議，請臺大補正遴選程序瑕疵，係該部審核是否准予臺大所報校長聘任案前請臺大依說明事項辦理，屬作成行政處分前之程序處置，且表明該部為確保將來該部聘任新任校長當選人之合法性、正當性及任期中之穩定性，如臺大補正相關程序，將另為准駁之處分，故該函並非行政處分。又臺大就遴委會選出之校長當選人，依大學法第9條第1項規定報請教育部聘任，惟大學法並未規定訴願人有直接向該部申請准予聘任新任校長當選人之權利，非屬人民依法申請之案件，訴願人亦未曾向該部提出申請，故其對之提起課予義務訴願，自與訴願法第2條第1項規定不合。訴願人所提訴願，於法未合，應不受理。
六、	據上論結，本件訴願為不合法，爰依訴願法第77條第8款後段決定如主文。

訴願審議委員會主任委員 林 秀 蓮
委員 詹 鎮 榮
委員 陳 素 芬
委員 吳 靜 如
委員 邱 瑞 城
委員 蔡 茂 寅
委員 郭 麗 珍
委員 李 寧 修
委員 林 春 榮
委員 沈 淑 妃
委員 陳 為 祥
委員 黃 育 勳

中　華　民　國　107　年　12　月　26　日

如不服本決定，得於決定書送達之次日起2個月內向臺北高等行政法院提起行政訴訟。

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訴願人:管中閔

決定書字號:院臺訴字第1070220849號